El Tribunal de Fiscalización Laboral ha emitidos dos resoluciones que establecen precedentes de observancia obligatoria que nos deja muchos temas interesantes que destacar.
Los temas que aborda y que eran necesarios son:
i) La presunción de inocencia y la carga probatoria de la inspección del trabajo, con relación al agotamiento de los medios de investigación necesarios para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo,
ii) Criterios mínimos sobre la aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT,
iii) Precisiones con relación al deber de colaboración con la labor inspectiva
iv) El derecho fundamental a la prueba y el deber de valoración de los documentos presentados en la fase inspectiva
v) Finalidad y razonabilidad de los Requerimientos de Información.
A continuación transcribimos los fundamentos destacados de ambos precedentes.
SALA PLENA RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 012-2023-SUNAFIL/TFL
Asunto: Precedentes administrativos en relación con i) La presunción de inocencia y la carga probatoria de la inspección del trabajo, con relación al agotamiento de los medios de investigación necesarios para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo, ii) Criterios mínimos sobre la aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, iii) Precisiones con relación al deber de colaboración con la labor inspectiva, iv) El derecho fundamental a la prueba y el deber de valoración de los documentos presentados en la fase inspectiva, v) Finalidad y razonabilidad de los Requerimientos de Información.
A. La carga probatoria de la inspección del trabajo con relación al agotamiento de los medios de investigación necesarios para comprobar si se cumplen las disposiciones vigentes en materia sociolaboral y de seguridad y salud en el trabajo
10. De esta manera, es preciso indicar que el principio de verdad material, resulta aplicable a cualquier procedimiento administrativo1 , por lo que, las autoridades públicas se encuentran obligadas a verificar plenamente los hechos que constituyen o motivan sus actos. Ello resulta de especial relevancia dentro de la tramitación de los procedimientos administrativos sancionadores, cuyas consecuencias imponen multas u obligaciones a los administrados
12. Adicionalmente, siempre que sea razonable, el inspector debe considerar la comunicación con el sujeto inspeccionado por vía telefónica, mensajes de texto, mensajería instantánea (por ejemplo: WhatsApp) o mediante cualquier otro mecanismo que tenga por finalidad establecer contacto directo con algún representante del empleador para informarle sobre la notificación realizada a la casilla electrónica. Esto, conforme con los antecedentes de cada empleador fiscalizado, reconociendo en la prexistencia de comunicaciones entre dicho administrado o de sus representantes y los servidores de la inspección del trabajo, un valor necesario para procurar contacto bajo estos canales, cuando exista la autorización correspondiente (expresa o tácita). En ese sentido, el proceder del personal inspectivo debe conducir, al cumplimiento de las funciones establecidas en la LGIT y su reglamento, agotando todos los medios necesarios para lograr el objetivo de la orden de inspección.
14. (…) Entonces, al no agotarse otras modalidades de actuación inspectiva, se evaluará caso por caso, el actuar del inspector en el despliegue de sus funciones al momento de determinar la responsabilidad del administrado, así como la razonabilidad y proporcionalidad de la imposición de las multas impuestas.
B. Criterios mínimos sobre la aplicación del numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT
18. De la normativa expuesta se puede desprender claramente que existen dos supuestos de hecho para la aplicación de la reducción del 90% de la sanción impuesta por la determinación de infracciones a la labor inspectiva previstas en los numerales 46.6 y 46.10 del artículo 46 del RLGIT, siendo estos los siguientes: a. Que el sujeto inspeccionado acredite, antes de la expedición del acta de infracción, la subsanación de todas las infracciones sociolaborales o de seguridad y salud en el trabajo, advertidas por la autoridad administrativa. b. Que a partir de las actuaciones inspectivas de investigación, el personal inspectivo o la autoridad administrativa responsable del procedimiento administrativo sancionador, verifi quen que el administrado, no ha incurrido en incumplimiento relacionado al objeto de la medida de requerimiento. 19. En tal sentido, para la aplicación de lo dispuesto en el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, no se requiere que se satisfaga ambos supuestos de hecho, toda vez que la citada norma contempla una preposición disyuntiva y no copulativa, conforme se ha establecido, por ejemplo, en la Resolución Nº 633-2023-SUNAFIL/TFL-Primera Sala. 20. En ese contexto, para determinar su aplicación, la autoridad administrativa debe realizar un juicio de subsunción de la conducta y hechos determinados en el procedimiento administrativo sancionador con los supuestos de hecho que contiene el numeral 17.3 del artículo 17 del RLGIT, y verificar si se subsume en uno de estos.
C. Precisiones con relación al deber de colaboración con la labor inspectiva
27. En ese sentido, cuando el sujeto inspeccionado incurre en un error, al remitir la información solicitada por la autoridad inspectiva, generando la frustración de la labor inspectiva, su comportamiento no puede ser encuadrado dentro de alguna eximente o justifi cante del incumplimiento a su deber de colaboración a la labor inspectiva, toda vez que la atención de los requerimientos efectuados por la inspección laboral resulta un asunto de vital importancia para la consecución de los fines y objeto de la inspección de trabajo. Por ello, cuando el canal de comunicación entre el administrado y la autoridad inspectiva sea una dirección de correo electrónico, por cuyo medio se debe dar cumplimiento al requerimiento efectuado, resulta razonable exigir que el administrado tenga una conducta diligente y rigurosa para ello, esto es, por ejemplo, con la digitación correcta de dicho canal de comunicación a fi n de hacer efectiva la inspección.
28. Cabe señalar que el sujeto inspeccionado es el responsable de su personal, cualquiera sea la estructura organizacional que haya establecido la empresa, encontrándose en la obligación de establecer las precauciones pertinentes y razonables a fi n de que aquel (dispuesto en los diversos centros de trabajo reconocidos por la legislación o en donde el fenómeno laboral sea relevante) se encuentre en la capacidad de poder atender a las posibles actuaciones de la inspección del trabajo para propósitos tales como la gestión de los documentos que le sean notificados en la sede central, domicilio fiscal, establecimientos anexos y/u otros centros de trabajo en los que realice sus actividades.
D. El derecho fundamental a la prueba y el deber de valoración de los documentos presentados en la fase inspectiva
32. Sin embargo, en base a la casuística que ha sido de constante conocimiento por parte de la Primera Sala del Tribunal de Fiscalización Laboral, esta Sala Plena estima pertinente el reiterar que – como toda actuación de poder del Estado – las labores de fiscalización no deben de apartarse de la función que les ha sido conferida, ni de sus principios ordenadores expresamente reconocidos en Ley General de Inspección del Trabajo, conforme se ha establecido, por ejemplo, en la Resolución Nº 711-2023/SUNAFIL-TFLPrimera Sala.
33. Por ello, en la misma medida en la que la autoridad inspectiva cuenta con amplias facultades de supervisión, extendiéndose a todos los sujetos obligados o responsables del cumplimiento de la normativa sociolaboral, los inspectores comisionados deben realizar todas las acciones legalmente permitidas para cumplir con la función de vigilancia y exigencia que les ha sido conferida; sin inhibirse de examinar, analizar y valorar los documentos que son presentados por el sujeto inspeccionado a lo largo del procedimiento inspectivo, sea como respuesta a los requerimientos efectuados por la autoridad inspectiva o como contraprueba. 34. En ese sentido, se atenta contra la finalidad de la inspección laboral al acudir a formalismos o exigencias en la forma de presentación de la información solicitada, sin revisar la data exhibida por el sujeto inspeccionado, dando por concluida las actuaciones inspectivas e imputándose la falta de colaboración del sujeto inspeccionado por no presentar lo requerido por la actuación inspectiva, en el medio solicitado. Tal proceder resulta contrario a lo establecido en el precedente administrativo de observancia obligatoria establecido en la Resolución de Sala Plena Nº 002-2021-SUNAFIL/TFL (fundamento 23), así como a los principios de verdad material e informalismo, expresamente reconocidos en el Texto Único de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444, aprobado por el Decreto Supremo Nº 004-2019-JUS.
E. Finalidad y razonabilidad de los Requerimientos de Información
39. En ese entendido, en el ejercicio de sus funciones, los inspectores comisionados, deben procurar que la información solicitada en los requerimientos de información se encuentre orientada a las materias objeto de inspección y/o a propiciar el cumplimiento de las actuaciones inspectivas. Así, resulta importante que busquen determinar de manera clara y precisa la documentación y/o información requerida, evaluando para dicho fin, los documentos y alegatos que vayan presentado los administrados durante el desarrollo de las actuaciones inspectivas, para la emisión de los requerimientos de información posterior. Por ejemplo, si como respuesta a un primer requerimiento de información, en el marco de las investigaciones llevadas a cabo en mérito a una orden de inspección que tiene como una de sus materias “registro en planilla”, la inspeccionada señala que no puede cumplir con presentar el contrato de trabajo porque el trabajador supuestamente afectado era formalmente un locador de servicio, no resulta pertinente que el comisionado requiera nuevamente la presentación de los contratos de trabajo, debiendo, en todo caso, evaluar de manera razonable las circunstancias y de ser el caso adoptar las acciones necesarias a fi n de poder verificar, solicitando otro tipo de documentación y empleando otras herramientas de investigación, las materias objeto de fiscalización.
40. Resulta importante, para el regular el desarrollo de las actuaciones inspectivas, que el rol de los inspectores comisionados permita viabilizar las actuaciones, coadyuvando positivamente al deber de colaboración de los inspeccionados, por lo que el contenido de los requerimientos de información debe permitir a las inspeccionadas tener la certeza de lo requerido y la forma de cumplimiento. En ese entendido, los inspectores comisionados deben efectuar sus requerimientos de información de forma pertinente, en consideración con las materias determinadas en la orden de inspección, evaluando las circunstancias en cada caso, evitando efectuar requerimientos reiterativos pese al conocimiento certero de la ausencia o inexistencia de la documentación requerida, y adoptando acciones alternativas para lograr los fines de la fiscalización.
SALA PLENA RESOLUCIÓN DE SALA PLENA Nº 013-2023-SUNAFIL/TFL
6.24 Conforme se aprecia de esta comunicación, la administrada ejerció el poder directriz plasmado en su facultad organizativa, promoviendo a la prestadora de servicios a una estructura retributiva más elevada. Esta variación no obedece a un convenio u adenda que sustenten la novación. Por el contrario, da noticia de la existencia de una organización que estructuró a la prestación de servicios de la trabajadora, la sometió a supervisión sobre la calidad de los servicios ejecutados y, valorándola positivamente, desplazó a la trabajadora hacia condiciones salariales más beneficiosas, que eran consecuentes con los instrumentos y fines del empleador. En rigor, nos encontramos ante la evidencia de la facultad premial del empleador, elemento que denota al ejercicio del poder normativo por parte de la recurrente, con relación a la ex trabajadora.
6.32 En segundo lugar, cabe llamar la atención sobre la planificación de la actividad de la trabajadora para que cumpla con asistir a un seminario sobre “imagen profesional”. Atendiendo a los servicios que brindaba la trabajadora afectada a la administrada fue (Abogada Asociada y Abogada Asociada Semi-Senior B), se advierte que, dicha obligación manifiesta, también, claramente, una orden o instrucción de trabajo ciertamente particular en este caso, debido a la indumentaria y apariencia profesional que normal y socialmente se asocian a la labor de un/a abogado/a. Existen incluso estudios académicos que han puesto en evidencia que: “el aspecto más valorado socialmente sobre el abogado sea la presentación personal. (…) Parte de la imagen social del abogado está compuesta por su uniformidad pulcra en el vestir, elemento no solo distintivo sino, además, decisivo en el éxito y en el fracaso del profesional”25. Ello manifiesta que hay una especial preocupación de la administrada de exigir que sus abogados/as, como la trabajadora afectada, tengan una apariencia, vestimenta e imagen particular y especial, acorde con las convenciones sociales relativas a la labor de la asesoría legal, por lo que, la puesta en conocimiento y exigencia de asistencia a este seminario, se erige como la puesta en práctica del poder de dirección y organización que ostenta el administrado. En dicho orden de ideas, las instrucciones proporcionadas a la trabajadora afectada, a fi n de que asista a un seminario sobre “imagen profesional”, atendiendo a las funciones que desempeñaba, manifiesta también en este caso, una clara muestra de ejercicio del poder de dirección del administrado.